Droit de la radio privée : quelle aventure… hexagonale !

Une brève histoire des règles juridiques en France

Par Jean-Michel Sauvage

Restituer en un article synthétique de six feuillets les 40 années écoulées de la vie radiophonique en France serait pure gageure. D’autant que la période débute par une manière de révolution politique et juridique, changement profond dicté par une impérieuse volonté de liberté médiatique. L’une et l’autre de ces données va générer une explosion difficilement contrôlable. Il est possible, néanmoins, de repérer les grandes lignes de transformation profonde de la règle du jeu juridique et administratif. Celles-ci vont parfois précéder, parfois accompagner, souvent, tout autant, suivre l’effervescence des initiatives individuelles et collectives.

Nous pouvons distinguer deux grandes périodes dans cette histoire légale et réglementaire de la radio en France : 1981-2000 et 2001-2020.

La première phase a vu :

–       l’évolution du cadre juridico-politique ;

–       l’émergence de réseaux nationaux privés puis de groupes multi-réseaux et multimédias ;

–       le développement de réseaux multi-locaux et d’acteurs commerciaux indépendants ;

–       les « grandeurs et vicissitudes » des acteurs associatifs ;

–       la diversification de l’offre de service public.

La seconde période, que nous ne traiterons pas ici, a connu, pour l’essentiel :

–       la généralisation de la numérisation des contenus et de leur diffusion, avec l’utilisation, très majoritairement, du Dab+ ;

–       la complémentarité, parfois concurrentielle, du podcast et des web-radios.

Le cadre juridique s’ouvre à l’initiative privée

L’arrivée de la « Gauche » (10 mai 1981 : François Mitterrand élu président de la République) ouvre les « vannes » aux radios libres, jusqu’alors pirates et judiciairement poursuivies. Le candidat socialiste lui-même avait été « délinquant » et inculpé, en tant que premier secrétaire du Parti socialiste, pour le lancement de Radio Riposte, au siège même du parti socialiste, Cité Malesherbes à Paris.

Rapidement, le nouveau gouvernement (socialistes, communistes et radicaux de gauche) fait un choix : les radios privées seront légalisées mais devront être à base associative, non commerciales. La loi du 9 novembre 1981 (N°81-994) institue le principe de dérogation, précaire et révocable, au monopole de l’Etat sur la diffusion radiophonique (et télévisée). Les émissions doivent s’effectuer en modulation de fréquence (FM), sans publicité, dans un rayon maximum de 30 kilomètres autour du point d’émission.

Il faut attendre la loi du 29 juillet 1982 (N°82-652) pour que la liberté « sur la communication audiovisuelle » devienne effective. Il n’y a plus « dérogation au monopole de l’Etat » mais liberté. Celle-ci reste, néanmoins, très encadrée. Certains acteurs manifestaient depuis quelques années un vif désir de construire une économie profitable grâce à la publicité. Mais ce mode de financement reste interdit.

Une Haute Autorité de la communication audiovisuelle est instituée pour réguler les pratiques et sanctionner les débordements (présidente : Michèle Cotta, journaliste reconnue – L’Express, Le Point, France Inter, RTL- dans la profession). Parallèlement, une Commission consultative (premier président : André Holleaux, remplacé, quelques mois plus tard, par Jean-Michel Galabert) permet un dialogue avec la diversité des acteurs associatifs.

Deux ans plus tard (loi du 1er août 1984 le pouvoir en place (de gauche, toujours) décide d’autoriser la publicité à l’antenne..Pour les stations voulant rester non commerciales, un Fonds de soutien à l’expression radiophonique est institué, alimenté par une taxe sur les recettes publicitaires des médias audiovisuels nationaux et locaux.

Mais les appétits commerciaux ne désarment pas. Les puissances des émetteurs sont poussées au maximum. Aussi, La Haute Autorité sanctionne -suspension de droit d’émission- les contrevenants et, notamment, NRJ, station associative (Nouvelle Radio Jeunes !) qui monte progressivement sa puissance d’émissions au delà du niveau autorisé pour couvrir un plus large auditoire, cible des annonceurs. Réplique de son créateur principal, Jean-Paul Baudrecroux : une vaste manifestation à Paris, le 8 décembre 1984, avec, en tête de cortège, la marraine de la station, une certaine…Dalida !

L’alternance politique, effective en mars 1986 (la droite emporte les élections législatives) va permettre le développement du secteur commercial de la radio, longtemps représenté exclusivement par les stations périphériques (émetteurs hors du territoire national ou… réputés tels !) : Radio Luxembourg, devenue RTL ; Europe (numéro) 1, Radio Monte Carlo, qui devient RMC, ainsi que Sud Radio. Certains acteurs arrivés avec la libération des ondes de 1981, témoignent toujours de solides appétits « profitables » : NRJ, Fun Radio, puis Europe 2 (petite sœur de….),  Nostalgie, etc. L’originalité éditoriale, dans ce secteur commercial, ne paie guère (échec de Pacific FM, avec Claude Villers). La programmation est donc essentiellement musicale, dans des styles devant plaire au plus grand nombre.

Le pouvoir de « droite libérale » a fait adopter, peu de temps après son arrivée, une nouvelle loi (du 3 septembre 1986) et une nouvelle institution de régulation, la CNCL (Commission Nationale de la Communication et des Libertés). Celle-ci facilite le développement de ce secteur commercial. Ainsi, 45 radios locales sont autorisées à Paris en quelques mois.

Les opérateurs les plus « fortunés » décident alors, en octobre 1986, de « monter » sur satellite de télécommunication (énorme « arrosoir » électronique placé en position géostationnaire au-dessus de nos têtes), afin de proposer leur programme à des stations en régions, qui peinent à trouver leur équilibre économique ou un contenu suffisamment performant (radios souvent issues de collectivités locales, ainsi que de la presse régionale ou départementale). C’est la naissance des réseaux nationaux.

La CNCL tente, par ailleurs, d’éviter un danger : « l’anglicisation » des chansons diffusées. Une obligation de pourcentage minimal (40 %) de contenus musicaux d’expression française, au sein de la programmation musicale diffusée, est alors mise en place. Enfin, le principe du droit de réponse est institué sur l’antenne des radios et télévisions privées (ces dernières apparues à la suite de la loi de 1986).

1988 : réélection de François Mitterrand à la présidence de la République. Dissolution de l’Assemblée nationale. Elections, nouvelle majorité de gauche. Nouvelle loi, du 17 janvier 1989. Nouvelle institution de régulation créée : le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel (promis, lui, à un long avenir !).

Un paysage radiophonique qui se structure

Le 29 août 1989, le CSA publie son communiqué 34, toujours de pleine actualité. Il y définit les catégories de services radiophoniques privés :

–       services non commerciaux  (cat.A) ;

–       services commerciaux à vocation locale indépendants (cat.B) ;

–       services commerciaux à vocation locale affiliés ou franchisés (cat.C) ;

–       services commerciaux à vocation nationale thématiques (cat.D) ;

–       services commerciaux à vocation nationale généralistes (cat.E).

Les appels aux candidatures seront distincts par catégorie de service.

Le 25 octobre 1991, célébration des 10 ans de la FM libre, à travers la manifestation « Vive la Radio », portée par la profession dans son ensemble. François Mitterrand, toujours président de la République, y tient un discours (au CNIT de Paris-La Défense) désignant le chemin accompli et « sanctifiant » une liberté maitrisée des ondes sonores.

L’autorité de régulation met en place les CTR /comités techniques radiophoniques, prévus par la loi, afin d’être au plus près des territoires. Ceux-ci deviendront les CTA / comités territoriaux de l’audiovisuel (la télévision, elle aussi, se régionalise !)

L’alternance poursuit son cours, à la suite des élections législatives de 1993, de nouveau gagnées par la droite.

1er février 1994 : loi « Carignon » (ministre de la communication) : les autorisations peuvent être renouvelées automatiquement deux fois (5 ans + 5 + 5 = 15 ans) sauf infractions graves constatées, de la part des détenteurs de « passeport » radiophonique.

Arrivée du …. CSA, qui est, lui, -enfin- conservé !  Des radios temporaires peuvent exister, liées à des événements locaux, culturels ou commerciaux. Le seuil anti-concentration est porté à 150 millions d’habitants (celui-ci connaitra, plus tard, quelques assouplissements dans la méthode de calcul). En effet, des groupes radiophoniques se sont constitués (plusieurs réseaux nationaux regroupés sous une même bannière de « navire amiral » : RTL, Europe 1, NRJ, RMC).. Ce seuil est théorique car défini par la somme des audiences potentielles de chacune des stations nationales possédées. Mais le couperet est bien réel.

Un nouveau problème va surgir, qui remet en cause la réalité de certaines radios locales. De plus en plus de stations en région sont donc affiliées à des réseaux nationaux. Ceux-ci leur fournissent non seulement le programme national mais également… leur programme spécifiquement local sous forme de morceaux musicaux livrés télé-informatiquement et mélangés aléatoirement. Le coût est dérisoire, par rapport à la production d’un réel programme réalisé localement. Les tarifs publicitaires locaux sont, de ce fait, plus bas donc plus attractifs que celui des stations locales indépendantes, qui, elles, créent un véritable programme local (informations, etc.).

Ces dernières hurlent donc à la « concurrence déloyale ». Les sages du CSA vont trouver la parade par la voie de deux décrets ministériels publiés les 9 et 10 novembre 1994. Le premier fixe l’obligation, pour collecter de la publicité locale, de produire un programme d’intérêt local  (PIL), sur le site de diffusion locale. Le second décret précise que ce PIL doit représenter au moins 25% du programme global diffusé localement et quotidiennement, entre 6 et 22 heures. En outre un minimum de 4 heures par jour est imposé pour ce programme local.

Enfin, le 1er janvier 1996, entre en vigueur le décret instituant la règle d’une diffusion obligatoire d’au moins 40% de chansons d’expression française (langues régionales comprises). Le dispositif est légèrement compliqué tant pour la compréhension que pour la mise en œuvre.

Au cours de ces années 90, l’Union Européenne commence à s’intéresser plus avant aux questions médiatiques. Aussi, les différentes instances nationales de régulation engagent, de leur côté, un dialogue plus avancé. Le CSA adhère, en 1998, à lar plate – forme européenne commune. C’est le signe que la régulation audiovisuelle en France est globalement maitrisée et les règles, à la fois comprises et acceptées par l’essentiel des acteurs radiophoniques de l’Hexagone. Ce cadre légal et réglementaire ne changera plus fondamentalement dans les deux décades suivantes.

Années 2000 : optimiser l’offre de programmes

L’activité législative va enfin se calmer et quasiment disparaitre quant aux acteurs opérationnels. La régulation va poursuivre son chemin en se conjuguant avec l’optimisation, par le régulateur, du parc de fréquences disponibles. A la suite de l’expiration des autorisations délivrées à partir de 1991, lors des premiers appels à candidatures généraux (d’une durée globale de 3 fois 5 ans), le CSA décide de lancer, à partir de 2006, de nouveaux appels généraux successifs dans les différentes régions de France..

Cette optimisation de la bande FM a lieu à la suite d’une consultation publique contradictoire organisée par le Conseil en octobre 2004, en application de l’article 105-1 de la loi de septembre 1986 et des réflexions de son groupe de travail FM 2006. C’est ce lancement de 15 appels généraux qui a été nommé « plan FM+ ». Treize appels ont été traités entre 2006 et 2008 (Languedoc-Roussillon, Corse, Bretagne, Aquitaine, Ile-de-France, Auvergne-Limousin, Bourgogne-Franche-Comté, PACA, Champagne-Ardenne, Midi-Pyrénées, Centre, Nord-Pas-de-Calais et Normandie). Les deux derniers ont été conduits entre 2010 et 2011 (Alsace et Lorraine, Rhône-Alpes). Les travaux d’optimisation de la bande FM ont permis une progression importante du nombre de fréquences utilisées et, partant, des stations locales pouvant opérer sur le territoire national..

Selon le régulateur, « plusieurs facteurs ont facilité cette optimisation. En premier lieu, environ 190 fréquences de Radio France ont été réaménagées afin de dégager des ressources supplémentaires. Le groupe public a aussi restitué plus de 50 fréquences non utilisées. Seulement 33 fréquences de radio privées ont été réaménagées hors appel dans le cadre du plan  FM+».

Ce programme a largement eu recours à l’imposition de contraintes de programme (obligation de  diffusion du même programme sur des fréquences planifiées), mais autorise un allègement des contraintes habituelles de protection de celles-ci. C’est ce qui a permis de planifier de nouvelles ressources de diffusion aux endroits où une planification standard n’aurait apporté aucun gain. Ce sont parfois 3 à 5 radios supplémentaires qui ont pu ainsi apparaitre sur un même bassin.

« La modernisation des moyens informatiques de planification FM a constitué un atout majeur dans les travaux de densification du spectre » a déclaré la Tour Mirabeau (siège du Conseil). Enfin, des échanges techniques approfondis ont été conduits sur chaque plan de fréquences avec les radios et les diffuseurs concernés.

Il a été ainsi possible de dégager sur la totalité du territoire métropolitain plus de 1 330 nouvelles fréquences, soit un gain de plus de 22 % en points d’émission.

Peu après, l’avènement du numérique va générer de nouvelles perspectives ; mais aussi de nouveaux problèmes. Les principaux sujets juridiques de la RNT/radio numérique terrestre, comme les appels à candidatures et la reprise en numérique des services déjà autorisés en FM, ont progressivement été complétés, les 5 mars 2007 et 4 mars 2009, par des avis du CSA. Les futurs éditeurs de services de RNT peuvent désormais utiliser les normes Dab+ et T-DMB (arrêté du 3 janvier 2008 modifié).

La procédure d’appels à candidatures est calquée sur les appels en radio analogique. Elle comporte les mêmes étapes : dépôt des dossiers, instruction et avis des CTA présélections, autorisations. Une étape complémentaire relative à l’autorisation de l’opérateur de multiplex (personne morale non présente en FM), a cependant été ajoutée. Le DRM figure également parmi les normes concernées par l’arrêté, mais n’a pas fait l’objet d’un appel à candidatures jusqu’à présent.

En 2008 est donc lancé le premier appel à candidatures en Dab+. Après quelques déboires d’ordre administratif (obligeant à suspendre puis annuler les appels initiaux, les premières autorisations sont réellement délivrées en 2014 pour les régions de Paris, Marseille et Nice. Des tests avaient été préalablement autorisés sur les villes de Lyon et Nantes. D’autres bassins vont connaitre ce déploiement après autorisations du Conseil (Lille, Strasbourg, Lyon, Nantes, etc). Et même, désormais, la France entière avec appel à couvertures multi-locale et nationale (via les grands axes autoroutiers et routiers nationaux).

Mais la concurrence farouche qu’apportent les réseaux sociaux, les plateformes de streaming musical ainsi que les web radios, a obligé le législateur à élargir les compétences du CSA. L’éditeur d’une web radio doit donc désormais conclure une convention (durée : 10 ans) avec le Conseil, si son budget annuel est supérieur ou égal à 75 000  €. Ou bien une simple déclaration auprès du Conseil si le budget annuel est inférieur à 75 000 €. Ce sont plus de 200 webradios qui sont actuellement recensées par le CSA. Le régime qui leur est applicable est défini par l’article 33-1 de la loi du 30 septembre 1986. Plus précisément, fin 2015, 197 radios ont été déclarées auprès du CSA et 11 ont fait l’objet d’un conventionnement.

Enfin, le décret du 27 avril 2010 (n° 2010-416) modifie et précise les obligations des radios privées en matière de diffusion de chansons d’expression française. Le sujet a toujours suscité le débat voire la passion. Ce texte ne les a pas fait cesser…

Cette année 2021 devrait connaitre quelques changements substantiels. Le principal en étant la fusion, par la future loi, du CSA avec la HADOPI / Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet. Et ce,, pour former l’ARCOM/ Agence de régulation de la communication, aux pouvoirs élargis et mieux coordonnés. De nouvelles aventures devraient alors surgir, au fil de la présente décade et des suivantes !

Jean-Michel Sauvage

Ex enseignant puis professeur de droit des médias (U. Paris 13 / ISTECO, U. Paris 1/ CRIC, U. Paris 4 / CELSA, EFAP Com, Cifacom, ESRA)

Texte initialement paru dans « 100 ans de Radio en France – Un siècle d’aventure », ouvrage- anniversaire édité par les Editions HF / La Lettre Pro